EC 15/96: A emenda da discórdia

Publicado: 23/05/2009 em Política Nacional
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O Estado brasileiro é formado pela união, os estados e os municípios. É fato também que a população está sediada nos municípios, que teoricamente deveria ser o mais forte dos entes federativos. Na realidade o que se observa é uma concentração de recursos na esfera federal, enquanto estados e, principalmente, municípios sofrem com prefeituras falidas por más administrações, em parte, mas também por causa da falta destes recursos, necessários para implantação de políticas públicas municipais.

Nesta quinta-feira, 21, a Câmara dos Deputados realizou um seminário com o objetivo de discutir a regulamentação da emenda constitucional nº 15, de 1996. Esta emenda retirou das Assembléias Legislativas a competência para legislar a respeito, ficando o Congresso Nacional responsável criar as regras para que se possam criar municípios no Brasil. Logo de inicio já podemos perceber que isso é inviável, e por um motivo óbvio: O Brasil é muito grande e cheio de particularidades. A mesma regra não conseguirá nunca ter aplicação nacional porque cada estado tem um jeito próprio de encarar o processo político-administrativo.

A Constituição de 1967 (na época da Ditadura Militar) estabelecia critérios para a criação dos novos municípios. Já a carta de 1988 deixou sob jurisdição das Assembléias Legislativas esta questão. Em 1996, a emenda constitucional nº 15 retirou esta autonomia do legislativo estadual, e deixando que lei federal trate do assunto. O fato curioso é que nem a CF/88, e nem a emenda nº 15/96 estabeleceram critérios para que fossem criados novos municípios no Brasil, e isso tem dificultado demasiadamente alguns processos emancipatórios.

Em 2007, o Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI (Ação Direta de inconstitucionalidade) por Omissão nº 3682 – impetrada pela Assembléia Legislativa do Mato Grosso -, reconheceu a mora do Congresso Nacional em elaborar a lei complementar federal a que se refere o § 4º do artigo 18 da CF/88, justamente o inciso colocado pela EC 15/96. O STF estabeleceu um prazo de dezoito meses para o Congresso legislar sobre a matéria. O prazo expirou em novembro de 2008, e o Congresso Nacional ainda não formulou o mecanismo a que se propuseram quando retirou a competência das Assembléias Legislativas de legislarem sobre o tema.

Ainda detendo-se nesta ADI por Omissão, o STF, por maioria, rejeitou a preliminar de ilegitimidade ativa do Presidente da Assembléia Legislativa do Estado de Mato Grosso. Salientando-se a indefinição existente na Constituição quanto aos legitimados para propor a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, considerou-se ser inevitável, com base no princípio de hermenêutica, que recomenda a adoção da interpretação que assegure maior eficácia possível à norma constitucional, que os entes e órgãos legitimados a propor a ação direta contra ato normativo possam instaurar o controle abstrato da omissão.

Estudos da CNM (Confederação Nacional dos Municípios) comprovam que o município-mãe (de onde se originou o município emancipado) não sofre tão severamente quanto se pensa o mundo-leigo, pois foi constatado que estes municípios-mãe recuperam sua receita cerca de dois anos após a perda do território e da população que o habita. O município-filho sofre, em um primeiro momento, com as despesas da implantação da unidade político-administrativa, mas isto também é superado no mesmo ritmo da recuperação do município-mãe. A CNM contata ainda, por meio de estudos, que o município-filho experimenta, por um período de aproximadamente doze anos, um crescimento, em percentual, algumas vezes até superior ao índice estadual.

O Brasil é, para o Direito Internacional, uma Federação excêntrica. A concentração fiscal da União, legitimada pela Constituição Federal de 1988, tira a liberdade política dos Estados. Afinal, onde não há capacidade legislativa não há liberdade política. Esta concentração de competências na esfera federal (União) é justamente o que impede o crescimento do país a largas taxas. Os Estados Unidos e o Canadá há muito tempo descobriram que a práxis da federação significa a descentralização da arrecadação, o que os levou a adotar um sistema de transferências de impostos entre as entidades federativas.

Não é difícil constatar que nosso modelo de Federação é ainda marcado por uma má distribuição de competências legislativas e está, por isso, exaurido. A União, em se tratando de matérias de ordem econômica, centralizou, extraordinariamente, as competências políticas, o que equivale a dizer ter ampliado, de 1891 a 1988, sua capacidade política, legislando, exclusivamente, sobre matérias referentes aos tributos. A exclusividade competencial é incompatível com a descentralização política, que é um pilar da Federação.

O governo do Presidente Lula da Silva segue a linha da concentração de poder na União, entendendo como imperiosa a regulamentação da EC 15/96, justamente quando se forma um movimento, principalmente no Senado da República, em torno da aprovação da PEC nº 13, que torna a dar a competência de legislar sobre esta matéria a cada um dos estados. Esta PEC se encontra sob a relatoria do Senador Eduardo Azeredo, do PSDB de Minas Gerais, e aguarda para entrar na agenda da CCJ. A proposta do Governo Federal é a de que sejam estabelecidos parâmetros globais, em uma visão macro, ainda que as especificidades das regiões brasileiras indiquem outro caminho.

O fato é que, hoje, segundo a CNM, existem cerca de 806 processos emancipatórios em 24 Assembléias Legislativas. O Norte e o Nordeste lideram a lista. Nestas regiões existem municípios com áreas gigantescas, com distritos muito distantes de suas sedes. Um caso gritante é o de Altamira, no Pará, que tem a maior área municipal do mundo, e um distrito (Castelo dos Sonhos) que dista de sua sede cerca de 1.400 quilômetros, e que tem uma população de 15 mil habitantes, maior que a população da maioria das cidades do Sul e do Sudeste do Brasil.

Eu ainda quero entender porque o governo Lula sempre ataca o governo anterior quando é instigado a se pronunciar sobre temas polêmicos como este. Absolutamente tudo é atribuído ao governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, como se existisse um Brasil antes do Presidente Lula da Silva, nas trevas, e agora um Brasil iluminado, cujo governo corrige todas as mazelas políticas, econômicas e administrativas dos quinhentos anos anteriores. Enquanto não tivermos a consciência de que os sucessivos governos constituem uma construção, e não uma sucessiva quebra do paradigma anterior, nós não teremos o tão falado crescimento enquanto nação.

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